2015年10月13日下午，中国化研究科研讨论班在马克思主义学院院长办公室举行了题为：“建设法治益阳 实现益阳梦想”的主题讨论，此次讨论由该科讨班成员李湘刚博士主持。参加人员有夏建文、易永卿、陈睿瑜、刘迪香、李高君、黄惠莲等。核心内容与观点如下：
十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简 称《决定》),提出要建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。 这开启了法治中国建设的新航程,标志着依法治国进入新阶段,法治建设将呈现一幅新图景:全面建成小康社会进程中,全面深化改革和全面推进依法治国相辅相成、相互促进的法治新常态。法治新常态,是经济社会发展新常态的必然要求,是国家 治理现代化新探索的必然结论。深入学习《决定》,进一步增进对法治新常态认识；法治新常态,需要新的心态、新的姿态和新的行为样态。
建设法治益阳关键在于强化法治信仰
湖南省第十届委员会第十一次全体会议通过《湖南省贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的实施方案》,这是继在全国率先出台《法治湖南建设纲要》后,法治湖南建设又一纲领性文件,在法治湖南建设中具有里程碑意义。落实依法治国方略,推进法治益阳建设,关键在强化法治信仰。
强化法治信仰,核心是坚定宪法信念。社会的法治化离不开其社会成员对法律 的信仰,特别是对宪法的崇敬。在法治益阳建设中,必须在全市形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法权威的良好氛围;要把把宪法的宣传作为整个法制建设的核心内容,向全社会普及宪法精神,使人们熟悉宪法,让宪法信仰深入全民内心,深入社会生活中方方面面；要实行宪法宣誓制度,凡经各级人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员就职时必须公开向宪法宣誓。
全面推进法治益阳建设是一项系统工程
十八大提出法治是治国理政的基本方式。《决定》在此基础上,深化对三中全会加快法治中国的论述,提出一系列新思想、新观点、新论断。法治新常态之“新”, 体现为适应新形势、提出新目标、布局新规划。
一是适应新形势。国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。四中全会对依法治国进行顶层设计,是因为改革步入深水区、发展进入关键期,必须通过法治提供可靠的制度化方案。全面深化改革与全面推进依法治国是“车之两轮”“鸟之两翼”,共同服务于国家治理现代化进程。法治新常态是经济增速换挡、经济结构调整、经济增长动力转换、经济发展转型升级的经济新常态的必然要求。法治属于上层建筑中的意识形态,决定于经济基础。经济新常态投射反映到法治领域,必然对法治建设提出转型升级、加快发展的要求。法治新常态的提出符合法治建设的自身逻辑。自十五大确立依法治国方略以来,各领域法治实践已渐次展开,片段、截面或者说碎片式、阶段式的法治改革与法治建设工程需要凝练提升,法治融入国家与社会治理的范围更宽、程度更深,法治思维与法治方式运用需求更为迫切。
二是提出新目标。《决定》提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。建设中国特色社会主义法治体系是总目标,也是总抓手。在全面推进依法治国的系统工程下,法治中国或者说中国特色社会主义法治体系建设可从点线面的立体结构来阐释:在“点”上,重点关注科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、依法执政,要求坚持依宪治国作为核心,把握科学立法作为前提,坚持严格执法作为关键,守住公正司法作为防线,夯实全民守法作为基础,推进依法执政作为保证,树立法治理念、弘扬法治精神、加强法治文化建设作为灵魂,最终形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。在“线”上,坚持依 法治国依法执政依法行政共同推进,法治国家法治政府法治社会一体建设,这是建设中国特色社会主义法治体系的两条主线,贯穿法治中国建设的全过程、全领域、全环节。在“面”上,党的领导、人民当家作主和依法治国高度统一,无论是立法、司法、执法还是普法宣传教育、依法治理、法治理论体系构建都离不开“三统一” 的指导,每一个切面或者截面都能观察到“三统一”的深远影响。
三是布局新规划。十五大将依法治国列为基本方略,1999 年将“依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法。十六大提出党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。十七大强调要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。十八大提出,法治是治国理政的基本方式,要注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。十八届三中全会提出,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面深化改革和全面建成小康社会,都要求从法治上提供制度化方案。理论界也一再呼吁对全面推进依法治国进行规划部署、作出顶层设计。《决定》提出的新规划,总结了基本经验,回应了现实问题,给出了蓝图和路径。《决定》提炼了法治建设的五条原则,是依法治国的最新顶层设计,也是全面推进依法治国的路线图。
不能就益阳法治论益阳法治,而要跳出益阳法治看益阳法治
全面推进依法治国是一个系统工程,更是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。习近平总书记指出:《决定》立足全局和长远统筹谋划全面推进依法治国,不是就法治论法治。因此,必须跳出法治看法治,站在更为宏观和全局的视野来认识。
要把法治放在全面深化改革、推进国家治理现代化的视野中来认识。十八届三中全会提出全面深化改革,推进国家治理体系与治理能力现代化。十八届四中全会进一步提出要更好发挥法治的引领和规范作用。法治引领、规范、护航改革开放,为全面深化改革提供可靠保障；另一方面,改革开放进程中遇到的问题倒逼法治建设,全面推进依法治国也需要深化改革,需要革除束缚法治建设的障碍,开放性地 吸收外国法治文明成果。改革开放初期,我们曾经采取敢闯敢试、打擦边球、踩红线的方式推动改革开放和经济社会发展,所谓“良性违法”到今天不再适用。要坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,要加快立法效率、提升立法质量,合理划分立法权限,确保改革“蹄疾而步稳”。
要把法治放在全面建成小康社会、实现“两个一百年”目标和中华民族伟大复兴中国梦的视野中来认识。习近平总书记指出:《决定》体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系,围绕中国特色社会主义事业总体布局体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求,而不是就法治论法治。全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防各个领域,推动中国特色社会主义的政治、经济、社会、文化、生态文明建设,加强和改进党的建设,加强国防军队建设,加强国际法治,都需要发挥法治的引领和规范作用。通过法治引领改革发展、规范社会行为,通过法治制约权力行使、保障权利实现,通过法治确保社会公正、维护社会秩序,推动全社会树立法治理念、弘扬法 治精神,为实现伟大中国梦保驾护航。
要把法治放在培育和践行社会主义核心价值观的视野中来认识。十八大将法治列为社会主义核心价值观社会层面的追求。习近平总书记指出:(核心价值观)体现了古圣先贤的思想,体现了仁人志士的夙愿,体现了革命先烈的理想,也寄托着各族人民对美好生活的向往。转轨转型期,我国当前面临思想观念多元、价值取向多样的现实。大国治理难题,最直面的是利益整合与共识凝聚。法治是人类政治文明的共同成果,是迄今为止人类探索出来的最为有效的国家与社会治理方式,最大限度地涵盖了现阶段广大人民群众对制度建设的普遍愿望和共同价值诉求,是社会各方共同价值诉求在治理制度上的“最大公约数”,是社会主义社会实现善治的价值追求。法治同其他核心价值观存在交织融合、相互促进的关系,为其他核心价值 观的践行提供制度支撑和有力支持。
法治益阳建设是一个包容开放的体系
《决定》是法治中国建设的导航灯和指南针,是全面推进依法治国的路线图、任务书和责任状。《决定》规定的内容实、措施实、责任实。学习贯彻落实《决定》精神,要把法治中国建设成为一个开放包容的体系。
全面推进依法治国这一系统工程,既要立足全局和长远,又要回应现实关切、解决实际问题。《决定》确立了法治中国建设的基本工作格局,共规定 180 余项重 要举措,对每一部分内容具体部署,并严格责任落实。比如,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,普法宣传教育规定“谁执法谁普法”,全面落实行政执法责任制,推进以审判为中心的诉讼制度改革。中国共产党是依法治国顶层设计 的推动者,也是规划实施的组织领导者。对十八届三中全会提出的 300 余项改革举措和四中全会提出的 180 余项重要举措的具体推进,牵涉中央与地方的协同问题、各地各部门之间的协调问题、法治改革与全面深化改革举措的配套问题。从确保政 治方向、确保协同配合、确保施工进度出发,需要一个跨内政外交国防、治党治国治军,高效组织法治工作的推动规划实施的协调机构。法治改革亦属改革,全面深化改革领导小组把四中全会提出的法治改革纳入改革任务总台账,一体部署一体落实一体督办,对确保改革与法治协调发展和统筹推进具有深远意义。
《决定》是法治中国建设的里程碑,要高度重视运用法治思维与法治方式,构建一个符合法治规律、契合中国国情、包容开放的社会主义法治体系。法治中国, 深深植根于中国传统文化沃土之上,同时要吸收借鉴西方法治建设的有益经验。国家治理现代化,要防止把现代化简单等同于法治化,法律并非万能。法治思维本质是一种规则意识、规则思维,法治方式实质上就是遵守规则、按规则办事。法治思维同政治、道德、经济、改革等思维构成现代治理思维。有不少人提出,现在规矩多了,事情不好办了,实际上这是一种错误认识。没有规矩,容易乱办事,既无章 法,又给权力寻租提供了空间。法治思维是“疏”而不是“堵”,不是“不好办” 而是“按法办”“依程序办”“更好办”。要在全面建成小康社会、全面深化改革的进程中强调法治思维和法治方式运用,勇于吸收借鉴西方法治建设有益经验,善于继承创新中国古代传统治理成功经验,尤其是总结改革开放 37 余年来的法治建设实践,不断提高法治水平和法治能力,不断拓展法治中国建设的空间,不断创新中国特色社会主义法治体系。
法治益阳建设的现状、问题及对策
一、法治益阳建设的其本现状
1.落实依法执政要求,政党行为日趋法治化
一是强化党务公开举措,权力运行公开透明。中共益阳市委研究制定了《关于实施“三重一大”集体决策制度的意见》及“三不一末位”、党内情况通报等相关配套制度,并积极推介资阳区试点经验,推进区县(市)委权力公开透明运行制度, 保障了公众的知情权,筑牢了科学决策、民主决策、依法决策的基础,打造了益阳特色的党务公开模式。二是拓展监督渠道,创新监督形式,促进了党群之间良性互 动。如出台的《益阳市县处级单位党政正职述廉评议工作暂行办法》,加强了对党 政正职的监督；利用官方微博、“书记信箱”、“市长热线”、人民网地方领导留言、益阳电视台“第一访谈”“电视问政”等载体畅通了民意表达渠道和官员公开承诺履职途径；继续加大了对“有错无为问责”制度的落实力度,重点查处了影响机关效能和损害经济发展环境的案件 50 多件,给予党纪政纪处分 30 多人,问责干部 110 多人。
2.全面推进依法行政,政府行政日趋规范化
一是健全执法机制,规范权力运行。推进综合执法,减少执法层级,提高了执法能力；规范执法程序,明确界定不作为和缓作为,严格了责任追究；加强执法指导,健全行政裁量权基准制度,减少了权力滥用;加强信息化建设,推进执法流程网上管理,提高了执法效率。二是完善政府服务,提升行政效能。积极推进行政审批制度改革,目前市本级仅保留行政许可项目 98 项、非行政许可审批项目 17 项、管理服务项目 124 项,较清理前分别减少 176 项、21 项和 163 项。
3.健全司法工作机制,公正司法日趋制度化
一是加强制度创新。市公安局出台了《取保候审强制措施工作规范》等 50 余项制度,市检察院出台了《讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像及技术部门加强职务犯罪案件侦查中技术协助的实施办法(试行)》,市中级人民法院建立了案件质量四级管理机制、问题案件查究机制和质效问题分析机制,市司法局对涉及律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、国家司法考试等行政审批和政务服务事项,进行了重新梳理和审核,明确了审批权限,全面推进了执法规范化建设。二是强化执法监督。市公安局开展了“110、派出所接处警专项治理”、涉案财物专项治理、“监所问题和涉案人员执行行政拘留、变更强制措施专项治理”等专项执法检查,市司法局开展了行政处罚裁量权基准执行情况专项检查,市检察院建立和完善了“三查三评”制度,市中级人民法院开展了“两评查”活动,积极营造了公正司法的内外环境。
4.积极推进改革试点,农村法治建设亮点纷呈
一是新型村级民主治理机制逐步完善。建立村党组织、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会“四位一体”新型村级民主治理模式,以“还权于民”为基本出发点,打破了原来由村党支部和村民委员会“两委”进行村民自治的基本格局,让更多村民参与村民自治实践;二是创新农村矛盾化解机制。市委部署开展的 “三访三化促发展解民忧”专项活动,坚持工作重心下移,深入实际、深入基层、深入群众,推进领导接访实效化、干部下访规范化、党员走访常态化,是农村经济社会发展进程中矛盾化解的有益探索。还有益阳电视台开辟了“和为贵”栏目、市长热 线追踪栏目、赫山政法频道,也是普法用法,化解民间纠纷与邻居矛盾的有效形式。
二、法治益阳建设面临的主要问题
1.最根本的问题是法治观念仍不强
据观测和民调,在基层干部和机关工作人员中“权大于法”、唯领导之命是从,唯部门利益是从的观念和做法还大有市场,无视、漠视法律法规的行为时有发生。某些基层干部群众对法制的认识和理解存在明显缺失或偏颇,有的知道法律的强制 性、义务性的一面,却不懂得法律的权利性、保障性的一面,遇事信访、信权,不信法,认为法制是治老百姓而不治官。司法部门向群众普法,老百姓都说普法并不 重要,当官的守法了,老百姓就守法了。一些腐败分子和蛮不讲理的闹事者无视法律,把对物质利益的获取期望凌驾于法治上面,在法治与物质的博弈中,出现了一批无所顾忌的“法盲”,他们在邻里纠纷、强买强卖、征地拆迁、污物偷排、医闹学闹、国家级考试中替考舞弊、制假售假、黑车营运、农村承包土地流转等活动中表现尤为突出。
2.最纠结的问题是法律实施仍不佳
一是有法不依。无论是基层干部,还是群众,处理一些事情往往不在法律框架内完成。更多的是反复协调,反复磨,打擦边球,花钱找熟人、朋友或者领导摆平。二是有法难依,上百人信访、冲击、打砸党政机关、医院、学校、企业、经营场所, 除了处置几个为首者,实际上很难处置所有违法者。至于村民自治,民主决策等方面,在实际工作中也难以依法执行到位。三是监督乏力,法律实施上的不作为、乱 作为、缓作为,从基层现实的层面上讲,只要这三个方面的问题不发生有大影响的事件,就很少受到追究。
3.最突出的问题是法治信任度仍不高
笔者在调研中发现,基层群众中仇官、仇富情绪比较普遍,认为当官的必然是腐败的,发财必然来路不正；拿到工程项目的肯定行贿受贿;案件判得不满意,其中必有权钱交易；交通肇事住院治疗,医生不收红包礼金,肯定维护对方利益。在基层群众眼里,惩治官员腐败与法治建设的成效紧密联系在一起。认为抓捕官员越多,法治建设就越有成效。至于抓捕违法犯罪的百姓的多少,似乎与法治建设不沾边。笔者及朋友与涉法涉讼的信访群众座谈,听到最多的涉法是:“死都不打官司” “案子送进去,两头都吃黑”。司法和行政队伍中少数人的不良行为已经造成了对 基层政权和依法办事的极度不信任,其最直接的后果是信访量不断上升,而最致命的后果是掏空了法治建设的基石。
4.最普遍的问题是普法宣传仍不力
一是相当一部分基层干部认为普法宣传是“软指标”,而且时间长,见效慢, 是“形式上很必要,实际上没必要”的工作。二是当前普法工作主要司法部门唱“独角戏”,相关部门参与较少,加上司法部门的召集、组织、协调的职能较弱,故严重地制约了普法工作的广度和深度。三是基层普法宣传经费不足,人员少,工作多,传统宣传与考核手段多,群众喜闻乐见的方式方法少,致使普法宣传大打折扣。
5.最迫切的问题是法律服务仍不周
一是没有充分发挥好法律服务在维稳工作中的预警作用,放任了一些涉稳纠纷和群体事件的发生,二是没有形成完善的法律法务体系,穷人不打官司,老祖宗 “黑漆衙门朝南开,有理无钱莫进来”的传统观念还根深蒂固,部分有现实需要的 群众在无法享受法律服务的情况下,只能转身加入“信访大军“的队伍。三是对法律服务工作者监管不力。一些法律服务工作者在利益驱动下,违反职业道德,“吃 了原告吃被告”,成为新时期的“讼棍”,催生了一些涉稳事件的产生。
三、全面加快推进法治益阳建设的对策建议
7 月 29 日中共中央政治局会议重申依法治国的重要性、迫切性、艰巨性,原中共中央政治局常委、政法委书记,正国家级领导人周永康严重违纪被立案审查,既打破了“刑不上常委”的惯例,彰显了中央的反腐决心,但同时也说明依法治国任重道远,说明依法治国方略的实施、法治湖南的建设,在人治几千年的中国是一项长期的难度较大的任务,是一个渐进、逐步深入的过程。法治益阳的建设我想也莫不如此。若要加快推进其速度,则应解放思想,大胆探索,着眼长远,立足当前, 通过完善立法、加强执法、深入普法、强化监督来进行。具体而言,应着力从微观层面做好如下事项:
1.深入开展普法教育
要全面实施“六五”普法规划,在全市公民中深入学习宣传宪法、中国特色社会主义法律体系的基本法律和促进经济发展、保障改善民生、加强社会管理、反腐倡廉相关法律法规。深入开展社会主义法治理念教育,推进社会主义法治文化建设,大力弘扬社会主义法治精神。要加强公民意识教育,增强全市公民的主体意识、权利意识、责任意识、义务意识和规则意识。要加强国防法律法规宣传教育,增强公 民的国防观念和依法履行国防义务的意识。要重点加强对领导干部、公务员、青少 年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育。要丰富法制宣传教育的形式和方法,切实增强法制宣传教育的针对性和实效性,防止形式主义。要坚持法制宣传教 育与法治实践相结合,用法治实践推动法制宣传教育。
2.大力提高国家工作人员特别是领导干部的法治意识和能力
各级国家工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法,不断增强法治理念,提高法律素养,自觉养成依法办事的习惯,切实提高运用法治思维和法律手段推动工作、促进发展、解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要健全落实党委(党组)中心组集体学法、政府常务会议会前学法、法制讲座、法制培训、法律知识考试考核制度,各级党委中心组每年安排集体学法或法制讲座。各级党校、行政学院和公务员培训机构要把法制教育纳入教学课程,加强通用法律知识和与公务员履行职责相关的专门法律知识学习。要推行领导干部任职前法律知识考察、离任评估和公务员录用法律知识测试制度,领导干部任职前要考察其掌握相关法律知识和依法决策、依法管理、依法办事情况,离任时要对其依法执政、依法行政情况进行评估,将考察评估结果作为任职的重要依据。公务员录用考试要注重对法律知识的测试。
3.加强法制宣传教育阵地建设
要完善城乡公共活动场所法制宣传教育设施。加强法治文化产品创作和推广,不断推出各种优秀的法治文化作品。要加强法治文化传播体系建设,鼓励和引导广播、电视、报刊等各类媒体办好普法节目、专栏和法治频道,鼓励和引导互联网、移动媒体等新兴媒体开展法治宣传教育,鼓励各类文化团体参加法治文化建设。要加强湖南城市学院、益阳职院等高等学校法学学科专业与课程建设,推动法学教育、 法学理论研究与法治实践的紧密结合。
4.健全法律服务体系
健全完善律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务体系, 为重大工程建设、招商引资、经济结构调整、信访、民生等领域提供法律服务。要加强法律服务市场监管。要建立健全法律服务行业的准入机制、执业状况评估机制、执业奖惩机制。要建立健全法律顾问制度。选聘国内外、省内外优秀律师和法律工作者担任政府法律顾问,为党委和政府科学决策、依法办事提供专业法律服务。要健全农村法律服务机制,为基层和农民提供法律服务。
5.健全工作机制
要建立推进法治益阳建设责任制,明确党委、人大、政府、政协的职责,明确法院、检察院以及有关部门的任务,形成统一领导、分工负责、相互配合、上下联 动、有序推进的工作机制和齐抓共管、协同推进的合力。要开展法治先进城市、先进县(市、区)、先进乡镇(街道)和民主法治示范村(社区)等创建活动。要建立法治益阳建设考核指标评价体系,制定考核办法,将考核情况作为各级领导班子 和领导干部任期目标考核和年度述职报告的重要内容,作为干部提拔使用的重要依据。
6.加强队伍建设
应把加强队伍建设,提高队伍素质作为推进法治益阳建设的重要基础和保障。加强政府法制队伍和行政执法队伍建设,严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,加强对行政执法人员的岗前和在岗培训,提高行政执法水平。应加强政法队伍建设,不断提高人民警察、法官、检察官队伍的思想政治素质和业务工作能力,努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的政法干部队伍。应加强法律服务队伍建设,实行律师社会责任和职业道德评定,提高法律服务队伍素质。应加强公务员队伍建设,提升公务员队伍法律素质,提高依法办事的能力和水平。应注重选拔具有法律专业知识和法治意识强,善于运用法律手段解决问题、推动发 展的优秀干部进入各级领导班子,使之守法、依法、用法、护法,从而更好地履行职责,切实担负起全心全意为广大人民群众服务的重任。
（撰稿人：李湘刚 审稿人：夏建文）